Alcatraz Industries – Zahlreiche Politikerinnen und Politiker sind gegen die (Teil)Privatisierung bundesdeutscher Haftanstalten. Public Private Partnership (PPP) soll in diesem Bereich Einhalt geboten und PPP-Modelle rückgängig gemacht werden. Die Kritik an der privaten Knastindustrie wächst!
Die grün-rote Landesregierung in Baden-Württemberg will die durch die Vorgängerregierung realisierte Teilprivatisierung von Justizvollzugsanstalten rückgängig machen. Der in Offenburg bis 2014 geltende Vertrag mit einem deutschen Sicherheitsunternehmen soll nach Vorstellungen der Koalition und des Justizministeriums keine Verlängerung erfahren. Damit gibt Justizminister Rainer Stickelberger (SPD) dem Bund der Strafvollzugsbediensteten Deutschlands (BSBD) recht, der seit Jahren gegen die Bildung von Public-Private-Partnership-Projekten (PPP) im Strafvollzug warnt. „An Baden-Württemberg sollten sich auch andere Länder ein Beispiel nehmen, die noch über die Privatisierungen im Justizvollzug nachdenken, derartige Projekte bereits realisieren oder konkret planen”, fordert Anton Bachl, Bundesvorsitzender des BSBD, die Bundesländer dazu auf, ihre Pflichtaufgabe Strafvollzug wieder mit eigenem Personal in eigener Verantwortung wahrzunehmen.
Mitte Juli besuchte Rainer Stickelberger, Justizminister in Baden-Württemberg, die einzige teilprivatisierte Justizvollzugsanstalt seines Bundeslandes in Offenburg. Von der baulichen Anlage des 2009 eröffneten Komplexes und dem Engagement der Mitarbeiter zeigte er sich beeindruckt. Er machte aber auch seine Bedenken gegen die Privatisierung deutlich. Der Betrieb in Offenburg verstoße zwar nicht gegen Rechtsnormen, dennoch gäbe es die ständige Gefahr der Grenzüberschreitung, da hoheitliches und nicht hoheitliches Handeln fließend ineinander übergingen. Wegen dieser Problematik verfolgt Stickelberger das Ziel, den Vertrag mit dem Sicherheitsdienstleister nach dessen Ablauf 2014 nicht zu verlängern. Ein Teil der 100 betroffenen Sicherheitskräfte könnten vermutlich in den Staatsdienst übernommen werden, einzelne Bereiche wie Friseur, medizinische Versorgung oder Einkauf seien durchaus in privater Hand weiter zu führen.
Der BSBD ist mit dieser Entwicklung grundsätzlich sehr zufrieden. „Für uns ist die geplante Rücknahme der Teilprivatisierung ein großer Erfolg. Allerdings verkennt Stickelberger die Problematik der medizinischen Versorgung, wenn er glaubt, diesen sensiblen Bereich weiterhin in privater Hand belassen zu können”, sagt der Bundesvorsitzende Anton Bachl. „In Baden-Württemberg wird eine Entwicklung gestoppt, die eindeutig in die falsche Richtung gegangen ist.” Als Gewerkschafter führt Bachl dabei weitere Argumente an, die über die Vermischung von hoheitlichen und nicht hoheitlichen Aufgaben hinaus gehen. „Ziel von Privatisierungen ist es vordergründig, Kosten zu senken. Das betrifft in erheblichem Maße und vor allem die Personalkosten. Natürlich zahlen Dienstleister, die auf Wirtschaftlichkeit ausgerichtet sind, deutlich geringere Löhne.”
Zum einen sei es fraglich, wie bei niedrigen Gehältern eine adäquate Qualifizierung des Personals gewährleistet sein soll. Gerade in Justizvollzugsanstalten könne das dramatische Folgen haben: Es würden von den Sicherheitsunternehmen zwangsläufig Menschen im Strafvollzugsdienst eingesetzt, die auf diese Aufgabe nicht angemessen und fachkompetent vorbereitete seien. Zum anderen müssten diese gering bezahlten Kräfte verstärkt bezahlte Überstunden machen, um ein für die Finanzierung des Lebensunterhalts notwendiges Monatseinkommen zu erzielen.
In den Vollzugseinrichtungen Burg-Madel in Sachsen-Anhalt und Offenburg in Baden-Württemberg ist diese Praxis schon an der Tagesordnung. Nach Analysen des BSBD geht es dabei um bis zu 150 Überstunden pro Monat, die geleistet werden, um ein einigermaßen akzeptables Monatsentgelt zu erreichen. „Freizeitausgleich wird dem Vernehmen nach überhaupt nicht gewährt, weil die Betroffenen auf die Auszahlung der Überstunden finanziell angewiesen sind”, erläutert Anton Bachl. „Eine Entwicklung, die in vielen Bereichen des beruflichen Lebens beobachtet werden kann, der wir aber gerade im hoheitlichen Staatsdienst Einhalt gebieten müssen, um eine Überlastung des Personals zu vermeiden, die unmittelbar Sicherheitsrisiken für die Allgemeinheit heraufbeschwören kann.”
Sorgen um die Sicherheit
Vor diesen Hintergründen macht sich Anton Bachl auch Sorgen um die Sicherheitsstandards in den teilprivatisierten Justizvollzugsanstalten. Die Anfänge in Offenburg hatten da schon Schwierigkeiten hervorgebracht, wie auch Stickelbergers Vorgänger Ulrich Goll hatte einräumen müssen. Mehrfach musste das Personal des privaten Dienstleisters darauf hingewiesen werden, dass zum Beispiel Türen in Gefängnissen zu schließen sind und Gefangene immer unter Aufsicht sein müssen. „Wir haben für den Schutz der Bevölkerung Sorge zu tragen. Wie sensibel die Öffentlichkeit zu recht auf derartige Themen reagiert, hat uns doch nicht zuletzt die aktuelle Diskussion um die Sicherungsverwahrung gezeigt”, mahnt Bachl. Auch auf das Streik-Risiko weist der Gewerkschafter hin. „Nehmen wir das weniger sensible Beispiel der Bahn: Dort fuhren manche private Züge auch zwei Wochen nach Beendigung der Streikmaßnahmen noch nicht. Was das für den Strafvollzug bedeuten würde, kann sich wohl jeder selbst ausmalen.”
Die Argumentation über rein finanzielle Vorteile gehe einfach zu weit. Aber sie sind es, die auch in anderen Bundesländern die Gedanken in Richtung der PPP-Modelle wandern lassen. Der BSBD und seine Landesbünde wünschen sich, dass hier etwas genauer auf Offenburg geschaut und dort auch abgeschaut wird.
Vorausberechnungen halten einer späteren Prüfung oftmals nicht stand, wie insbesondere das Beispiel Hünfeld in Hessen zeigt. „In Baden-Württemberg kritisieren die Rechnungsprüfer inzwischen die Privatisierung. In Bayern wurde das Public-Private-Partnership-Projekt gestoppt, weil der Bau der JVA Augsburg zu teuer gewesen wäre und das PPP-Versuchsobjekt in München zu viele Mängel aufwies. In Bremervörde handelt es sich übrigens um den gleichen Bauträger wie in München. Er wird das Gebäude anschließend dort aber 25 Jahre lang selbst betreiben – was danach auf das Land Niedersachsen zukommt, steht in den Sternen”, skizziert Bachl die Entwicklung in den Bundesländern.
Überhaupt fragen sich Anton Bachl und seine Gewerkschaftskollegen, wie sich in Niedersachsen rechnen kann, was sich andernorts schon als unwirtschaftlich entpuppt hat. „Was können die Niedersachsen, was Bayern und Baden-Württemberg als wesentlich geringer verschuldete Bundesländer sich nicht länger leisten mögen? Wie kann ein Bundesland auf 25 Jahre eine Ersparnis von 7,7 Prozent ausrechnen, wenn nicht einmal die Lohnentwicklung der nächsten zwei Jahre absehbar ist?”
In Sachsen-Anhalt ist Justizministerin Professor Dr. Angela Kolb (SPD) von einer Teilprivatisierung schon nicht mehr hundertprozentig überzeugt. Wann erkennen das auch die Verantwortlichen in Niedersachen, Hessen (Hünfeld) und Berlin?
Übersicht und Kommentierung: PPP-Projekte im deutschen Strafvollzug
In den vergangenen Jahren wurden in Deutschland mehrere Projekte zur Privatisierung von Aufgaben im Strafvollzug angestoßen und verwirklicht. Mehr Wirtschaftlichkeit und zusätzliche Arbeitsplätze versprechen sich die Befürworter davon. Gegner bezweifeln die finanziellen Vorteile und haben zudem Qualitäts- und Sicherheitsbedenken.
Baden-Württemberg
Die JVA Offenburg wurde zwischen 2006 und 2009 erbaut und ist die einzige teilprivatisierte Einrichtung dieser Art in Baden-Württemberg. In Offenburg kümmern sich die privaten Dienstleister überwiegend um die täglichen Versorgungsleistungen und um die Vermittlung sozialer, schulischer und beruflicher Kompetenzen. Im Einzelnen gehört beispielsweise das Versorgungsmanagement mit Küche, Wäsche, Gefangeneneinkauf und Telefonie zu den Aufgaben, außerdem die Gebäudereinigung sowie die Anleitung der Gefangenen, das Betreuungsmanagement mit der medizinischen Versorgung, dem Sozialdienst, dem psychologischen Dienst, Freizeit, Sport, Schule, berufliche Ausbildung und Arbeitstherapie. Auch die Beschäftigung der Gefangenen in den Arbeitsbetrieben fällt in die Zuständigkeit der Privaten.
Ausgenommen sind dagegen die Vollzugsplanung, Lockerungsentscheidungen und die Anordnung von Disziplinar- und besonderen Sicherungsmaßnahmen. Die Organisationshoheit, die Gesamtsteuerung der Anstalt und die Überwachung der Dienstabläufe sind ebenfalls in staatlicher Hand.
Bayern
Im April 2011 wurde der Startschuss für den Neubau der JVA Augsburg gegeben – in staatlicher Hand! Rund 20 Jahre hatte es von den ersten Überlegungen bis zur Realisierung gebraucht. Dabei wurde auch versucht, das Projekt an einen privaten Investor zu vergeben, doch die Ausschreibung brachte kein wirtschaftlich sinnvolles Ergebnis. Da Bayern Teilprivatisierungen ablehnt, ging die Kalkulation des PPP-Projektes offenbar nicht auf. Die Krux bei diesen Modellen besteht darin, dass der PPP-Bau günstiger als der staatliche Bau errichtet werden muss, um überhaupt eine wirtschaftliche Alternative bieten zu können.
Zudem erweist sich die Kalkulation der Teilprivatisierung als überaus problematisch, weil vielfach Annahmen zugrunde gelegt werden, die später nicht eintreten. Dann aber ist es meist zu spät, weil sich das betreffende Bundesland langfristig gebunden hat.
In Bayern fand man einen eleganteren Weg. Aufgeschreckt durch die hessischen Erfahrungen und die horrenden Baumängel der als PPP-Projekt errichteten Frauenanstalt in München lehnten es die Verantwortlichen nach langen Verhandlungen ab, ein erneutes finanzwirtschaftliches Risiko zu Lasten des Landeshaushaltes einzugehen.
Hessen
Die JVA Hünfeld in Hessen war die erste teilprivatisierte Anstalt in Deutschland. Sie wurde 2005 eröffnet. Neben Planung und Errichtung wurden Hausmanagement (Bauunterhaltung, Wartung, Reinigung, Instandhaltung u.ä.), Videoüberwachung der Liegenschaft, Versorgungsmanagement (Küche, Reinigung, Bekleidungsausgabe), Pflegepersonal, Krankenstation, soziale und pädagogische Beratungsdienste, Leitung der Arbeitswerkstätten, schulische und berufliche Bildung der Gefangenen, Sport- und Freizeitangebote, musikalische Aktivitäten, Führung der Bibliothek sowie bestimmte Teile des Bewachungs- und Kontrollmanagements wie beispielsweise die tägliche Kontrolle der Funktionsfähigkeit der Sicherungsanlagen in private Hand gelegt.
Auch dort ist das helle Licht des einstigen hessischen Leuchtturmprojektes inzwischen erloschen. Die Kosteneinsparungen, die man sich zu Beginn des Projektes vorgenommen hatte, konnten nicht annähernd erreicht werden. Vergleichbare Anstalten in staatlicher Regie wirtschaften offensichtlich kostengünstiger.
Niedersachsen
In Niedersachsen entsteht bis 2013 die neue JVA Bremervörde auf einem alten Kasernengelände. Im Oktober 2010 bekam die niederländische Royal BAM Group als Ausschreibungssieger den Zuschlag für Errichtung und Betrieb der ersten teilprivatisierte JVA in dem nördlichen Bundesland. Geschlossen wurde ein 25 Jahre währender Vertrag. Die Baukosten belaufen sich auf 50,5 Millionen Euro. Im Frühjahr 2013 soll der ein dreimonatiger Probebetrieb aufgenommen werden. Für die gesamte Laufzeit zahlt das Land 286 Millionen Euro. Gemeinsam mit Tochtergesellschaften und Drittanbietern wird die BAM Group im laufenden Betrieb „nichthoheitliche Aufgaben” übernehmen. Dazu sollen Wartung, Reinigung, Verwaltungshilfsdienste, Gefängnisküche, Gesundheitsdienst und Sozialfürsorge der Gefangenen zählen.
Sachsen-Anhalt
Im Jahr 2007 wurde der erste Spatenstich für die JVA Burg-Madel in Sachsen-Anhalt gemacht. Die Planung und das architektonische Aussehen ähnelt in verblüffender Weise den früheren Planungen für die JVA Augsburg. An den privaten Dienstleister wurden Verpflegung, Reinigung und Entsorgung, technische Wartung und Betreuung, Kraftfahrdienst und Fuhrparkmanagement, Gefangeneneinkauf, Freizeitgestaltung, Sportübungsleitung, vollzugliche Hilfsdienste (zum Beispiel Hilfsdienste an der Außenpforte), Verwaltungshilfsdienste (zum Beispiel Friseur oder Bibliothek), Teile der medizinischen Versorgung, des Psychologischen Dienstes, der Sozialen Dienste, technisches und kaufmännisches Gebäudemanagement (Wartungs- und Instandhaltungsleistungen bis hin zur Energiekostenabrechnung) übertragen.
Damalige Berechnungen gingen von zwölf Prozent Ersparnis aus. Es wurden Verträge mit einer Laufzeit von 25 Jahren geschlossen. Schon 2009, im Jahr der Inbetriebnahme, wurde erste Kritik laut. Die Kosten lagen höher als erwartet und die schlechten Haftbedingungen, bedingt unter anderem durch hohen Krankenstand bei den Mitarbeitern des privaten Dienstleisters, wurden nicht zuletzt durch den BSBD kritisiert. Inzwischen zeigt sich auch Justizministerin Professor Dr. Angela Kolb nicht mehr so überzeugt vom Public Private Partnership wie noch zu Zeiten des Spatenstichs. Sie hatte im Frühjahr 2011 verlauten lassen, dass es unter ihrer Führung kein weiteres Modell geben werde.
Der administrative Aufwand im Ministerium sei zu hoch und das Land könne auf neue Entwicklungen nicht mehr flexibel genug reagieren. So wurde beim dortigen Neubau eine Abteilung für Sicherungsverwahrte vorgesehen. Dort sollten auch die Verwahrten aus den Nachbarländern Sachsen und Thüringen untergebracht werden. Da auch in der JVA Burg das Abstandsgebot, also die stärkere Unterscheidung von Strafhaft und Sicherungsverwahrung, nicht genügend berücksichtigt wurde, genügt diese Einrichtung den zwischenzeitlichen Anforderungen nicht mehr. Damit begannen dort erhebliche Probleme mit dem Betreiber. Schließlich ist bei höherer Belegungsfrequenz auch der Aufwand größer. Jede geringste Änderung in der Vollzugsplanung lässt sich ein gewinnorientiert arbeitendes Unternehmen selbstverständlich gut bezahlen.
Angesichts der aus Sicht der Gewerkschaft sachgerechten Äußerungen von Prof. Angela Kolb sollte die Landesregierung konsequent sein und bei der unvermeidlichen konzeptionellen Neuordnung des Justizvollzugs in Sachsen-Anhalt vom Irrweg der Teilprivatisierung ablassen, Strafvollzug wieder als eigene Pflichtaufgabe begreifen. Die von der Ministerin beklagte mangelnde Beweglichkeit und aber auch das Vertrauen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vor Ort, könnte so zurück gewonnen werden.
Berlin
Eine Kooperation mit dem Land Brandenburg wird auf dem Gebiet des Strafvollzuges in Berlin zwar abgelehnt, aber auf dem Boden des Nachbarlandes die neue JVA Heidering gebaut. Ebenso undurchsichtig kommt ein Gutachten eines privaten Beraters zu widersprüchlichen Ergebnissen. Die Baumaßnahmen werden jedenfalls herkömmlich staatlich finanziert und gebaut. Der Werkdienst, einer der wichtigsten Resozialisierungsbereiche und der einzige Fachbereich einer JVA, der zugleich auch Einnahmen erwirtschaften kann, soll jedoch später an private Unternehmen vergeben werden. So war zumindest die Aussage der Justizsenatorin Gisela von der Aue (SPD) noch im Dezember 2010 BSBD-Vertretern gegenüber.
Offenbar war diese Aussage der Position der Gesprächspartner angepasst, denn inzwischen scheint die Planung in Richtung Teilprivatisierung sowie die Übernahme von neoliberalem Gedankengut doch erheblich weiter zu gehen.
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Die Autorin Luz María De Stéfano Zuloaga de Lenkait ist Juristin und Diplomatin a.D.
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